La Citoyenneté Administrative

Résumé

Parler de citoyenneté administrative semble à première vue contradictoire. La citoyenneté manifeste l’appartenance à la Nation ; elle confère à son titulaire un ensemble de droits politiques et civiques ; le droit constitutionnel détermine son contenu, le droit civil ou pénal les modalités de son attribution, liée à la nationalité. Régie par le droit administratif, la relation administrative est le rapport entre l’individu, quels que soient sa nationalité, son âge ou sa capacité, et les autorités administratives. Pourtant, l’administré est très couramment désigné comme citoyen : la référence est omniprésente dans le discours politique et administratif ; elle est désormais fixée par les textes. La loi du 12 avril 2000, significativement consacrée aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », consacre cette assimilation : désormais, l’administration est censée ne plus s’adresser à des administrés ou à des usagers, mais à des citoyens. Cette requalification de l’administré en citoyen n’est pas indifférente : « les mots ne sont jamais innocents, et celui-là moins que tout autre : la citoyenneté est un concept essentiel et fondateur, autour duquel a été construit le lien politique, et au-delà le lien social, en Occident, et cela dès la Cité grecque ». En instituant le citoyen comme nouveau référent de l’action administrative, la citoyenneté administrative touche au lien politique… La proclamation de la citoyenneté administrative constitue à première vue une authentique novation juridique : indépendamment de la loi du 12 avril 2000, une rafale de circulaires, de décrets et de lois se réfèrent, depuis une quinzaine d’années, qui au développement de la citoyenneté3, qui à la démocratie sanitaire4 ou à la citoyenneté lycéenne5 ; la plupart de ces textes s’insèrent dans le cadre de la réforme de l’État et de la modernisation administrative, toutes deux marquées par une accélération accrue de l’action administrative6. Mais le temps de la construction des notions juridiques n’est ni celui de l’action administrative ni celui de la publication des textes : il suppose une lente inscription dans la matière juridique, une interprétation jurisprudentielle, une construction doctrinale. Une mise en perspective historique montre que l’identification du citoyen et de l’administré est tout à la fois logique et problématique. Si l’on se réfère à la période de construction du droit administratif français, les situations de l’administré et du citoyen n’étaient en effet pas si dissemblables. La doctrine considérait même au XIXe siècle les termes administré et citoyen comme synonymes : Rossi, Gérando, Macarel, Batbie, Ducrocq et plus tard Barthélémy estiment par exemple tous que l’administré est un citoyen ; plus précisément, ils affirment que l’administré est par rapport à l’administration dans une situation d’assujettissement qui est la contrepartie de sa citoyenneté : pour que la souveraineté nationale puisse exister, il faut distinguer dans la personne du citoyen entre celui qui commande et celui qui obéit, entre le citoyen actif et l’administré. Cela ne signifie pas que les administrés sont dépourvus de droits, mais que leur situation d’infériorité par rapport à l’administration est la conséquence de leur qualité de citoyens. Dans le même temps, la citoyenneté est définie comme la participation à l’exercice et au contrôle du pouvoir : elle comprend certes les droits électoraux, mais ne saurait s’y limiter. Il faut d’ailleurs noter qu’alors, faute d’une définition de la citoyenneté par le droit positif, c’est la doctrine qui en explicite le contenu : pour ce faire, elle se rapporte sans cesse à son enracinement historique, en s’interrogeant sur la signification de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; une relecture de l’œuvre de Jean-Jacques Rousseau permet en outre de définir les rapports existant entre droits des citoyens et participation à la souveraineté. La différenciation se produit au début du XXe siècle. La doctrine s’intéresse aux droits d’un administré qu’il est de plus en plus difficile de considérer de façon unitaire, tandis que le contenu de la citoyenneté est peu à peu réduit aux seuls droits politiques. Le terme administré sert traditionnellement à désigner l’ensemble des individus destinataires des normes émises par ou applicables aux autorités administratives. L’unicité fait progressivement place à l’éclatement : d’assujetti, « lié à l'administration dans le but principal de se conformer à des prescriptions », l’administré devient usager lorsqu’il « entre en contact avec l'administration pour recevoir à titre principal une prestation »8 ; à ce titre, sous les diverses « figures »9 que recouvre ce terme, il est titulaire d’un certain nombre de droits qui proviennent de l’usage des services publics. L’expansion des activités de service public fera des relations entre l’usager et le service public le modèle de la relation administrative. L’administré cesse d’être « uniquement l'objet du rapport de sujétion qui résulte des prérogatives publiques : il s'intègre aussi à l'action administrative par sa collaboration plus ou moins poussée ; par ailleurs sa participation à la souveraineté nationale lui donne à certains égards une prééminence sur l'administration qui s'exprime par la désignation d'organes ou par l'intervention dans l'élaboration de certaines décisions »10. Il devient titulaire d’un statut juridique calqué sur celui d’usager ; à côté des obligations traditionnelles que lui confère sa soumission aux règles administratives, ce statut comprend un ensemble de droits et garanties individuels, notamment relatifs à la procédure administrative. La définition de la citoyenneté évolue différemment : ses titulaires, notamment du fait de l’octroi du droit de vote aux femmes, sont toujours plus nombreux ; les étrangers se voient accorder bon nombre de droits et de libertés qui étaient auparavant réservés aux seuls Français. Devant cette évolution, la doctrine ne décrit plus la citoyenneté, au début des années 1950, que sous l’angle des droits politiques, c’est-à-dire électoraux, réservés aux citoyens français. Du fait de ces évolutions parallèles, l’articulation développée au XIXe siècle entre citoyenneté et relation administrative semble disparaître ; dans ce cadre, « parler du citoyen pour désigner l’administré » serait « procéder à une comparaison boiteuse entre le pouvoir politique et le pouvoir administratif »… CONCLUSION GÉNÉRALE : L’émergence de la citoyenneté administrative s’inscrit dans la logique des modifications successives de la relation administrative ; elle trouve également place dans l’évolution de la notion de citoyenneté. En reconnaissant que l’administré est aussi un citoyen, des textes récents, en particulier la loi du 12 avril 2000, considèrent que la relation administrative est irréductible à un rapport consumériste et comporte une dimension civique. L’administration doit donner aux citoyens les moyens d’exercer leur citoyenneté ; la relation administrative constitue l’une des voies d’accès à cette citoyenneté. La nature de la relation administrative s’en trouve transformée : les administrés ont droit de participer à l’action administrative ; ils bénéficient d’un droit d’accès à l’administration ; cette dernière doit leur rendre des comptes. De ce fait, la définition et le fonctionnement de l’administration s’en trouvent transformés. S’adressant à des citoyens, l’administration ne peut plus déterminer seule l’intérêt général et doit définir ses prestations en fonction des attentes des citoyens. Ce « centrage sur le bénéficiaire » transforme les modes de gestion des services, qui « doivent s’infléchir vers un style consensuel, seul à même de mobiliser les divers "partenaires" de l’action »1 ; la reconnaissance de la citoyenneté de l’administré empêche que l’administration lui impose unilatéralement ses vues : elle doit l’associer à la détermination de l’intérêt général, par la concertation et la mise en débat des orientations administratives. Les contours de la notion d’administration sont également modifiés : seront considérées comme autorités administratives tous les prestataires de services publics qui contribuent à garantir la cohésion sociale : les organes de l’État et des collectivités territoriales, mais aussi les personnes privées gestionnaires de services publics administratifs, qui accèdent de la sorte au rang « d’autorités administratives ». De ce point de vue, le droit interne est toutefois en retrait sur le droit communautaire, qui affirme que les services d’intérêt général, quelle que soit leur nature, contribuent à la cohésion de la communauté. La consécration de la citoyenneté administrative atténue également la ligne de démarcation entre les activités de service public et les activités privées. Dans le cadre de la démocratie sanitaire ou de la citoyenneté scolaire, par exemple, la citoyenneté dont l’usage d’un bien collectif manifeste l’existence dépasse le cadre des services publics : c’est le recours au système de santé, publique ou privée, qui fait de l’individu un citoyen de la démocratie sanitaire ; l’élève est citoyen de la communauté éducative, même si l’organe qui dispense l’éducation n’est pas associé à la gestion d’un service public. La notion de citoyenneté administrative montre de la sorte sa force attractive, étendant aussi par là le domaine de la citoyenneté. La citoyenneté administrative révèle par ailleurs un infléchissement de la notion de citoyenneté. Cherchant, au moment de la proclamation d’une citoyenneté de l’Union française, quel pourrait être le contenu juridique de la citoyenneté, Georges Vedel finissait par y renoncer : « qu’est-ce donc que la citoyenneté ? En fait, un titre honorifique, l’indication d’une aptitude éventuelle à jouir de l’électorat. Le contenu de la notion est plus politique et sentimental que juridique »3. Cette présentation désabusée n’est plus de mise : la citoyenneté n’est plus strictement identifiée à la nationalité ; son contenu ne se limite plus aux seuls droits électoraux. Il n’en a d’ailleurs jamais été véritablement ainsi : au XIXe siècle, la citoyenneté était d’abord ce qui manifestait le rattachement des individus à la communauté politique, leur conférant le droit de participer à l’exercice du pouvoir et leur attribuant un statut protecteur. L’administré et le citoyen n’étaient en outre pas considérés comme deux entités différentes, mais comme le revers et l’avers d’une même figure. Les modifications récentes de la citoyenneté peuvent être relues dans cette perspective : la plupart des droits de citoyenneté ne sont plus réservés aux seuls citoyens français ; les modalités de participation à l’exercice du pouvoir ne se limitent plus à l’élection ; le civisme est considéré comme un élément constitutif de la citoyenneté. La citoyenneté administrative s’inscrit pleinement dans cette évolution : les administrés doivent la reconnaissance de leur qualité de citoyen à la prise en compte de la dimension civique de l’administration, dont la présence sur l’ensemble du territoire et l’accessibilité garantissent la cohésion sociale. Par ailleurs, le recours au terme citoyen pour désigner l’administré n’est possible que parce que la citoyenneté n’est plus totalement fermée aux étrangers : la citoyenneté administrative ne bénéficie pas en effet qu’aux seuls citoyens français. Les droits qui sont reconnus au citoyen dans ses relations avec l’administration contribuent en outre à élargir le contenu de la citoyenneté : la pluralité des moyens offerts à l’administré pour participer, par le biais notamment de la concertation et du débat public, au pouvoir administratif, constitue un indice du dépassement des seuls droits électoraux comme moyen d’expression de la citoyenneté. L’affirmation d’un droit d’accès se traduit certes par le développement de l’accessibilité à l’administration et aux services publics, mais vise aussi à garantir, au-delà, l’accès aux conditions d’exercice de la citoyenneté. La consécration d’une citoyenneté administrative ne vient donc pas seulement entériner la transformation de la citoyenneté : elle contribue aussi à son enrichissement. La citoyenneté entre dans l’administration et transforme son fonctionnement, rendant désormais plausible l’utopie de Henri Chardon : « Le but du régime parlementaire est d’organiser le service public de la nation de telle façon que chaque citoyen puisse suivre continuellement et exactement cette question, faire connaître sa satisfaction ou son mécontentement, obtenir rapidement les changements qu’il juge nécessaires ».

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