Le Contrôle De L’Entreprise Publique : Essai Sur Le Cas Français

Résumé

Il n'y a pas de bonne gestion sans un système de contrôle efficace. C'est pourquoi, le processus de réforme de l'Etat lancé par une circulaire du Premier ministre en date du 25 juillet 1995 prévoit une rénovation des relations entre l'Etat et les entreprises publiques. Cette refonte du lien qui unit le couple «< Etat-entreprise publique » demeure au cœur des débats contemporains politiques, économiques, sociaux et juridiques. En effet, l'existence des entreprises publiques pose inévitablement le problème de la distribution des responsabilités et des pouvoirs entre l'Etat et l'entreprise c'est-à-dire de la nature et de l'étendue du pouvoir de direction et de contrôle de l'un et du respect de l'autonomie de l'autre. La notion même d'entreprise publique contient à la fois l'idée d'une volonté d'intervention de l'Etat que traduit le mot « publique » et le principe d'une autonomie de gestion que traduit le terme « entreprise ». En somme, il s'agit de déterminer une politique des pouvoirs publics à l'égard des entreprises publiques, ce qui dépasse la simple question de l'aménagement des contrôles exercés par l'Etat sur les entreprises pour englober celle, plus générale, de la conception des rapports de l'Etat avec ses entreprises. L'objet de cette étude étant «le contrôle de l'entreprise publique », elle se concentrera principalement sur celui-ci mais le champ d'investigation sera nécessairement délimité plus largement afin de mieux appréhender certaines réalités de ce contrôle. Ainsi, il est opportun de se replacer dans une réflexion d'ensemble sur le statut de l'entreprise publique et l'exigence d'autonomie de cette dernière face au contrôle. L'utilisation du singulier dans l'intitulé de la thèse est relativement important et mérite à ce titre d'être expliqué. Le terme « contrôle » employé au singulier recoupe tous les types de contrôles opérés sur et dans l'entreprise publique, qu'ils soient externes ou internes, et également le contrôle en tant que surveillance, maîtrise ou direction'. MM. Claude GOYARD et Roland DRAGO distinguent le contrôle de l'inspection en réservant le terme de « contrôle » à la régularité des opérations ponctuelles appréhendées à partir d'actes juridiques, de titres, de documents et le terme « d'inspection aux structures et aux personnels, à un service ou un ensemble de services en vue d'assurer le bon fonctionnement ». L'inspection est donc permanente et s'analyse en surveillance. Dans la réalité factuelle, l'inspection et le contrôle sont étroitement liés. L'emploi du pluriel n'aurait pas suffisamment reflété la totalité du sens accordé à cette notion de contrôle puisqu'il retranscrit uniquement, dans la majorité des cas, le contrôle de l'Etat sur l'entreprise publique. Or, cette étude ne se limite pas à ce dernier. L'expression entreprise publique est également usinée au singulier en tant que vocable générique. Ce sont bien toutes les entreprises publiques qui seront abordées de manière générale et sous l'angle du contrôle de manière particule. L'emploi du singulier a aussi pour vocation d'insister sur tronc commun à toutes les entreprises publiques. Il s'agit d'abord d'une entreprise qui a une spécificité publique. Ainsi, quelle que soit l'hétérogénéité de la catégorie « entreprise publique », c'est le contrôle, dans son sens général, qui retiendra principalement notre attention plus que ses différences en fonction du type d'entreprise publique. L'étude a pour objet le contrôle de l'entreprise publique en France. Cependant, il serait irréaliste de traiter un tel sujet sans évoquer le cadre européen, se tourner, lorsque nécessaire, vers le droit comparé, ne serait-ce qu'en raison de la mondialisation des échanges. Ainsi, la délimitation géographique ne serait-elle être strictement hexagonale. Le champ d'étude de la thèse exclu de facto la création et les différents types de prise ou de perte de contrôle de l'entreprise publique : alliance, fusion, nationalisation, etc. Ces thèmes sent parfois abordés dans cette étude mais uniquement dans la mesure où il constituent le support nécessaire de la démonstration. Une part importante de la thèse est réserver la prospective juridique est matière de contrôle de l'entreprise publique. Elle va toucher les types de contrôle, leur portée, les procédures, la fréquence, leur opportunité et enfin leurs conséquences. Au plan méthodologique, les remarques qui ressortent de ce domaine résultent seulement de la recherche doctrinale mais aussi, et empruntant à la démarche empirique, de l'expérience professionnelle du contrôle avec les contraintes qu'il génère. Il apparait que la légitimité de l'entreprise publique était jusqu'alors en grande partie fondée sur le contrôle de régularité exercé par l'Etat. Ce dernier ne semble plus suffisant dans l'actuel contexte économique et explique la montée en puissance du contrôle interne de l'entreprise publique pour en améliorer l'efficacité, au sens large. C'est sur cette efficacité que se fonde désormais la légitimité du contrôle. Au total, les recherches portent principalement sur le contrôle contemporain de l'entreprise publique même si des aspects ou des entités de contrôles historiques' sont évoqués pour donner une vision d'ensemble ou démontrer les évolutions ou les constantes. L'une de ces constantes est le rapprochement qui continue à s'opérer entre l'entreprise publique et l'entreprise privée et qui rend parfois difficile l'appréciation du caractère public ou privé de telle ou telle entreprise. Ce phénomène concerne plus ou moins le contrôle de l'entreprise publique. En effet, à un contrôle de type public en raison du caractère des acteurs qui l’opèrent, se substitue de plus en plus un contrôle de type privé, ce qui conduit à s'interroger sur le type de contrôle qui prédomine effectivement et sur les évolutions possibles. La présente étude va plutôt consacrer la thèse de la complémentarité des deux types de contrôle. En effet, chacun des deux remplit une mission bien spécifique qui doit venir s'intercaler dans un processus global de contrôle de l'entreprise publique. L'inconvénient majeur à éviter est alors la multiplicité des contrôles qui pourrait avoir des effets néfastes pour l'entreprise publique. D'où la nécessité de procéder à un savant dosage pour privilégier une complémentarité qui aboutisse à un contrôle harmonieux et non à l'empilage des contrôles. Le contrôle public externe ou interne a pour rôle de s'assurer que l'entreprise publique respecte, outre les lois de la République, l'intérêt général, la politique du gouvernement et les engagements contractuels de l’Etat tandis que le contrôle externe ou interne privé a seulement pour mission, si l’on peut dire, de vérifier que l'entreprise publique respecte les normes de droit privé…

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