Thèses de doctorat
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Résumé
" Le local dans tous ses Etats ". La majuscule rappelant que le local est dans l'Etat, le pluriel sonnant les ambitions du local; à l'évidence l'ambiguïté de la formule incitait à la réflexion, d'autant que le législateur avait été saisi peu de temps auparavant d'un projet de loi qui visait "une redistribution des pouvoirs entre l'Etat et les collectivités territoriales". La décentralisation était à l'ordre du jour et le débat "centralisation - décentralisation" était relancé. La recherche scientifique se focalisa sur ce mouvement. Cependant l'ensemble des études publiées ces dernières années, consacrées pour l'essentiel à l'évolution du droit positif en France, invitait à la reprise d'une analyse globale des rapports centre-périphérie. L'apparition de la libre administration imposait, par ailleurs de situer ce nouvel "arrivant" au regard des notions de centralisation, décentralisation, déconcentration, Etat fédéral et Etat unitaire que Ch. EISENMANN avait appréhendées dans sa réflexion générique autour des termes de centralisation-décentralisation. Or, ainsi que le constate F.X. AUBRY, " depuis Ch. EISENMANN la théorie de la "décentralisation" n'a pas connu de nouveaux apports synthétiques ". Ceci ne manque pas de surprendre, car si l'analyse de Ch. EISENMANN est citée dans toutes les bibliographies consacrées au sujet, peu d'écrits s'en réclament ou s'y réfèrent expressément. Une approche synthétique apparaissait utile sinon nécessaire. D'une part, la décentralisation telle que l'avait définie Ch. EISENMANN apparaissait comme une "fiction juridique". D'autre part, le travail législatif débouchait sur une controverse non étrangère aux propos de Ch. EISENMANN, puisqu'elle concernait l'existence et l'autonomie du pouvoir réglementaire local au regard du pouvoir réglementaire étatique. L'étude de F.X. AUBRY dans le cadre de sa réflexion sur un retour à la légalité pose les bases d'une analyse renouvelée en établissant un inventaire des relations Etat-Collectivités en matière économique et d'aménagement du territoire, lieu qu'il privilégie en raison de la dilution de la légalité qui le caractérise. Il appréhende la question de la centralisation décentralisation à partir du rapport unité/pluralisme qu'évoquent ces notions. Son propos, à cet égard, se situe dans le prolongement de l'analyse de Ch. EISENMANN pour lequel "centralisation signifie centre unique, unité de centre; décentralisation, centres multiples, pluralité de centres ...". L'étude de sociologie juridique réalisée par F.X. AUBRY concernant les relations Etat-Collectivités en France en matière économique et d'aménagement du territoire débouche sur le constat de la nature globalement dépendante des collectivités à l'égard de l'Etat qu'il caractérise dans l'idée d'"un principe dominant de subsidiarisation des collectivités locales ". Cependant l'auteur établit un certain nombre d'indices pour, à la façon de Ch. EISENMANN, établir "un "système de solutions possibles" afin de remédier à la crise de la légalité, notamment économique, dont la crise du critère de décentralisation n'est qu'un reflet ". Il propose une "échelle du pluralisme territorial croissant" regroupant les aspects formel, organique et matériel des relations Etat-collectivités qui constitue un guide pour la définition 6 des concepts utilisés en matière de centralisation - décentralisation. Notre approche plus dogmatique, est sécante de cette démarche. Elle est fondée sur le constat que la question de la centralisation - décentralisation repose sur l'existence concomitante d'actes non centraux et d'actes centraux. Notre ambition a été de déterminer alors, en quoi dans n'importe quel Etat, la question de la centralisation décentralisation pouvait résoudre le problème des rapports acte local-acte central; ce que révélait tel ou tel mode de résolution de ces rapports et enfin après avoir raisonné d'une façon générale, examiner les pratiques françaises en la matière. Quelle est l'utilité de la question de la centralisation - décentralisation ? La controverse sur le pouvoir réglementaire local montre que les notions de centralisation - décentralisation concernent les actes juridiques locaux, leur existence en tant que tels et leurs rapports avec les autres actes juridiques et notamment ceux dits "centraux". Il n'y aurait pas de controverse si l'acte local n'était pas un acte juridique, cette qualité induisant ensuite la question des rapports de l'acte juridique local avec les actes juridiques centraux. Il nous a semblé alors, que les notions de centralisation et décentralisation visaient des modes de solution de ces problèmes et qu'ainsi elles constituaient un élément d'un mode de production des actes juridiques dans un ordre juridique donné. Ce mode de production distinguant des actes locaux et centraux doit résoudre nécessairement la question de leurs rapports, dont la solution tient, selon nous, au rattachement de ce mode de production à la séparation des pouvoirs (1ère Partie). La centralisation et la décentralisation évoquent l'idée d'une résolution différente de la question des rapports actes centraux et actes non centraux. Ces deux termes nous incitaient encore, à reprendre l'analyse de Ch. EISENMANN pour tenter de comprendre ce que pouvait être juridiquement la décentralisation et toutes les notions qui gravitent autour de cette problématique des rapports de l'Etat et du Local: déconcentration, Etat fédéral, libre administration. Ces notions étant généralement présentées en opposition à la centralisation, il faut donc au préalable définir l'Etat centralisé, afin de déterminer en quoi la décentralisation, la déconcentration, la libre administration ou le fédéralisme pouvaient affecter celui-ci. La nécessité de ce préliminaire ne semble pas être aperçue par l'ensemble de la doctrine car 7 certains auteurs tant de droit constitutionnel que de droit administratif (14) n'évoquent pas la centralisation avant de traiter la décentralisation ou les autres modalités d'organisation de l'Etat, pensant sans doute que la définition de la centralisation découle en négatif de la description de ce qui est appelé décentralisation. J.C. NEMERY sur le même principe, constatant que certains auteurs "soulignent le besoin d'études concrètes" en vient à déclarer, faisant à cet égard référence à l'étude de Ch. EISENMANN "Centralisation - Décentralisation", que "les analyses purement théoriques et abstraites ne sont pas vraiment opératoires". CH. EISENMANN considérait qu'en cette absence de définition préalable des questions résidait la cause première de la présentation confuse par les auteurs classiques de la théorie de la centralisation et de la décentralisation. Qu'est-ce donc un ordre juridique centralisé? Ceux qui tentent de répondre, tels M. HAURIOU pour lequel la centralisation "est la force propre du gouvernement de l'Etat " ou J. CADART pour lequel " l'Etat est centralisé (lorsque) les organes dirigeants de l'Etat exercent toutes les compétences de droit public ", laissent perplexe. Il nous a semblé que le rattachement à la séparation des pouvoirs ne permettait pas seulement 8 de résoudre la question des rapports actes locaux-actes centraux mais aussi de définir selon les modalités d'organisation de ce mode de production, les différentes notions qui nous intéressent. En effet, la séparation des pouvoirs, selon Montesquieu s'organise autour de la distinction de la faculté de statuer et de la faculté d'empêcher. La centralisation décentralisation a trait à la répartition de ces facultés entre des organes locaux et des organes centraux, les modalités de cette répartition permettant de définir le type d'organisation mis en œuvre dans tel ou tel cas (2ème Partie). La France connaissant avec les lois de décentralisation un certain nombre de modifications dans les rapports Etat-Collectivités locales, d'une part et son intégration dans le cadre européen la mettant en situation de "collectivité locale", d'autre part; il nous a semblé pertinent d'examiner la pratique française de la centralisation - décentralisation sous la Vème République (3ème Partie).
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