Les Règles Administratives Et Le Droit Public : Aux Confins De La Régulation Juridique

Résumé

Le phénomène des règles administratives (les directives, les politiques, les guides, les manuels) intéresse de plus en plus les tribunaux et les cours de justice. Il n'y a pas si longtemps, ces règles étaient toutes traitées comme des mesures d'ordre intérieur. En admettant qu'un nombre important d'entre elles ont des effets externes, la protection des droits et des intérêts des administrés devient un enjeu majeur en droit public. La question centrale de cette thèse est la suivante : est-ce que les règles administratives qui ont des effets de droit sur les administrés constituent un ensemble de règles juridiques valides dans l'ordre juridique étatique? C'est pour répondre à cette question que les notions de juridicité et de validité forment les deux pôles analytiques de cette thèse. Aux fins de la démonstration, je prends le contre-pied des perspectives normativistes de Hart et de Kelsen, d'où dérivent la conceptualisation prépondérante de la juridicité en droit positif, et je m'appuie sur la théorie institutionnelle de MacCormick et de Weinberger pour évaluer la validité de ces règles. Après avoir identifié les fondements théoriques des conditions de juridicité posées en droit positif, je vérifie si ces conditions établissent un raisonnement théorique suffisant pour maintenir la grande majorité des règles administratives hors du domaine réglementaire et par conséquent, du droit. Les analyses effectuées la conduisent à considérer qu'aucun des critères posés par le droit positif ne peut, séparément ou ensemble, servir à établir une distinction opératoire entre le réglementaire/juridique et le non-réglementaire/non-juridique et, en conséquence, les règles administratives peuvent être considérées comme une catégorie d'actes réglementaires. J'ai conclu que la théorie normativiste ne pose pas d'empêchement à la reconnaissance du caractère juridique des règles administratives. Il est donc inexact d'invoquer cette théorie pour justifier le confinement des règles administratives dans la zone grise du para-droit, c'est-à-dire dans un espace où l'existence d'une forme de normativité est reconnue, mais non son caractère juridique. S'agissant de la validité des règles administratives, mes analyses ne portent pas sur l'existence d'un rattachement formel de la règle à l'ordre juridique, car ce point est admis par la majorité des juristes de droit administratif : les règles administratives sont issues du pouvoir discrétionnaire lequel est attribué aux administrateurs par les lois constitutives ou d'application des organismes administratifs. Ainsi, la question centrale est plutôt de comprendre comment s'effectue cette union entre la règle administrative et le pouvoir accordé à ces organismes. Pour répondre à cette question, la théorie normativiste (Hart et Kelsen) est un cadre conceptuel limité et ne permet pas de résoudre le problème de l'interprétation de la portée des compétences en droit public contemporain. En effet, les interactions entre les attributions poreuses de pouvoirs, leur exécution par l'Administration et la régulation de la société civile sont des questions trop complexes pour faire l'objet d'une interprétation postulant la fermeture complète du système juridique. Sur le plan théorique, j'ai choisi d'étudier la validité d'un échantillon de règles administratives, répertoriées dans divers organismes fédéraux, en poursuivant les travaux de certains juristes de droit administratif qui invoquent la théorie institutionnelle pour expliquer le phénomène des règles administratives. En adoptant la perspective institutionnelle de MacCormick et de Weinberger, j'ai conclu que la majorité des règles de cet échantillon est valide du point de vue du droit administratif. Ces règles servent à résoudre des problèmes administratifs, politiques, économiques sociaux et juridiques et elles sont intégrées de manière compatible avec une interprétation fonctionnelle des compétences attribuées aux organismes. Toutefois, une minorité de règles administratives est invalide du point de vue du droit administratif. 11 s'agit de deux règles qui introduisent des processus décisionnels expérimentaux qui s'appliquent de manière parallèle à ceux déjà institués par le législateur. Ce n'est que lorsque les administrateurs sont satisfaits de l'efficacité de ces processus décisionnels expérimentaux qu'ils demandent au législateur de modifier la loi afin d'en valider l'usage. Ce type de règles administratives est intéressant du point de vue théorique puisqu'il permet de mieux comprendre les limites de la théorie institutionnelle lorsqu'il s'agit d'expliquer les transformations structurelles du droit. En somme, le maintien des règles administratives hors du droit ne favorise pas une construction cohérente de l'État de droit. Pour donner effet à cette notion, qui fait désormais partie du droit public canadien depuis l'arrêt Nova Scotia Pharmaceutical Society, il est impératif que les règles administratives soient reconnues comme des règles de droit.

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